LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto il primo
al 3689/1988 del r.g. aa.cc., proposto da Palermo Carlo, magistrato
di tribunale con funzioni amministrative presso il Ministero di
grazia e Giustizia, elettivamente domiciliato in Roma, piazza Adriana
n. 15, presso lo studio dell'avv. Alfredo Angelucci, che lo
rappresenta e difende giusta delega a margine del ricorso, ricorrente
contro il procuratore generale presso la suprema Corte di cassazione,
il Ministero di grazia e giustizia e il consiglio superiore della
magistratura, intimati, e sul secondo ricorso, iscritto al n.
4122/1988 del r.g.aa.cc., proposto dal Ministero di grazia e
giustizia, in persona del Ministro in carica, elettivamente
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, presso l'Avvocatura
generale dello Stato, che lo rappresenta e difende ope legis,
controricorrente e ricorrente incidentale, contro Palermo Carlo,
elettivamente domiciliato in Roma, piazza Adriana n. 15, presso lo
studio dell'avv. Angelucci, che lo rappresenta e difende giusta
delega a margine del controricorso, controricorrente e contro il
procuratore generale presso la suprema Corte di cassazione, intimato
avverso la sentenza del consiglio superiore della magistratura,
sezione disciplinare, emessa il 18 dicembre 1987;
Udita nella pubblica udienza, tenutasi il giorno 22 giugno 1989,
la relazione delle cause svolte dal cons. rel. Caturani;
Uditi gli avvocati Angelucci e Cocco;
Udito il pubblico ministero, nella persona del dott. Mario Di
Renzo, sostituto procuratore generale presso la suprema Corte di
cassazione, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso
principale, l'accoglimento del secondo motivo di quello incidentale,
nonche' il rigetto degli altri.
RITENUTO IN FATTO
Con sentenza del 26 giugno 1985 la sezione disciplinare del
consiglio superiore della magistratura dichiarava il dott. Carlo
Palermo responsabile di violazione dell'art. 18 del r.d.l. 31 maggio
1946, n. 511, per essere venuto meno ai propri doveri funzionali
cosi' compromettendo il prestigio dell'ordine giudiziario secondo i
capi 1, 2, 4, 6 e 7, delle incolpazioni precisate nella epigrafe
della impugnata decisione e gli infliggeva la sanzione disciplinare
della perdita di anzianita' per mesi sei, ordinandone lo spostamento
nel ruolo di un trentesimo dei posti di organico; assolveva lo stesso
dott. Palermo dell'incolpazione di cui al capo 5 perche' era
risultato escluso l'addebito.
La stessa sezione non adottava alcuna decisione sul capo 3 della
incolpazione perche' in ordine ad esso il procuratore generale presso
la Corte di cassazione aveva disposto la sospensione, in
considerazione della pendenza, tuttora sussistente, di un
procedimento penale innanzi al tribunale di Venezia concernente lo
stesso fatto.
A seguito di ricorso del solo incolpato le sezioni unite della
Corte di cassazione, con sentenza del 24 luglio 1986, n. 4754,
accoglievano il secondo e quinto motivo, relativi ai capi 2 e 7 della
incolpazione, nonche' per quanto di ragione il settimo, concernente
la entita' della sanzione disciplinare inflitta; rigettavano gli
altri motivi di ricorso, cassavano la sentenza impugnata in relazione
ai motivi accolti e rinviavano la causa, per nuovo esame, alla
Sezione disciplinare.
Con decreto 21 luglio 1987 del presidente della sezione
disciplinare comunicato al dott. Palermo il 27 luglio 1987, veniva
fissata l'udienza del 18 dicembre 1987 per la discussione del
presente procedimento. In tale udienza la sezione disciplinare
procedeva al dibattimento nel quale il dott. Palermo dichiarava di
consentire alla eventuale estinzione del procedimento disciplinare ai
sensi dell'art. 12 della legge 3 gennaio 1981, n. 1, e chiedeva nel
merito l'assoluzione da tutte le incolpazioni per esclusione degli
addebiti.
La sezione disciplinare, con la impugnata decisione, dichiarava il
dott. Carlo Palermo responsabile delle incolpazioni di cui ai capi
1,'4 e 6 e gli infliggeva la sanzione dell'ammonimento; assolveva
invece lo stesso dott. Palermo dalle incolpazioni di cui ai capi 2, 7
per esclusione dell'addebito.
Riteneva la sezione disciplinare infondata l'eccezione, sollevata
dall'incolpato, di estinzione del procedimento per inosservanza, in
sede di rinvio, dei termini di cui all'art. 12 della legge 3 gennaio
1981, n. 1, non potendo tale disposizione essere estensivamente
applicata in detta sede. Infatti, per quanto riguarda in particolare
il termine di un anno previsto dalla prima parte del quarto comma
dell'art. 12 citato, entro cui con decorrenza dall'inizio del
procedimento deve essere comunicato all'incolpato il decreto di
fissazione della discussione orale, osservava che il termine
anzidetto trova la sua giustificazione nel tempo necessario per
l'estinzione, ma appare estraneo alla disciplina del giudizio di
rinvio nel quale non e' previsto alcun successivo intervento
istruttorio del procuratore generale presso la Corte di cassazione e
la emissione del decreto di citazione e' affidata alla esclusiva
iniziativa del presidente della sezione disciplinare. Tale procedura
e le disposizioni degli articoli 32 e 34 del r.d.l. 31 maggio 1946,
n. 511, secondo le quali nel procedimento disciplinare di merito e
quindi anche nella fase di rinvio, trovano applicazione, in quanto
compatibili, le norme del codice di procedura penale, escludono
d'altra parte, la rilevanza del richiamo difensivo all'art. 392 del
c.p.c.
D'altra parte, la Corte costituzionale, con sentenza del 22 giugno
1976, n. 145, ha dichiarato infondata la questione di legittimita'
costituzionale della disciplina normativa sui magistrati allora
vigente (l'art. 59 del d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916, nel testo
originario, prevedeva una durata illimitata del procedimento
disciplinare, senza alcun termine neanche per l'esercizio
dell'azione).
Per la cassazione di tale sentenza ha proposto ricorso principale
in base a quattro motivi il dott. Carlo Palermo; ha resistito con
controricorso ed ha proposto a sua volta ricorso incidentale affidato
a due motivi il Ministero di grazia e giustizia.
Il ricorrente principale ha resistito a sua volta con
controricorso al ricorso incidentale ed ha presentato memoria.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - Il ricorso principale ed il ricorso incidentale devono essere
riuniti ai sensi dell'art. 335 del c.p.c.
2. - Nell'ordine logico e' pregiudiziale l'esame del quarto motivo
del ricorso principale col quale si assume che erroneamente la
decisione impugnata ha respinto l'eccezione di estinzione del
processo per effetto della tardiva fissazione del giudizio di rinvio,
in violazione dell'art. 12 della legge 3 gennaio 1981, n. 1,
dell'art. 392 del c.p.c., degli artt. 32, 34 r.d.l. 31 maggio 1946,
n. 511, e dell'art. 60 del d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916.
3. - Il testo della norma contenuta nell'art. 12 della legge 3
gennaio 1981, n. 1 - che ha sostituito l'ultimo comma dell'art. 59
del d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916 - quarto comma che qui
interessa) e' cosi' concepito: "Entro un anno dall'inizio del
procedimento (vale a dire dalla richiesta del Ministro al procuratore
generale ovvero dalla richiesta o comunicazione del procuratore
generale al consiglio superiore: n.d.r.) deve essere comunicato
all'incolpato il decreto che fissa la discussione orale davanti alla
Sezione disciplinare. Nei due anni successivi dalla predetta
comunicazione deve essere pronunciata la sentenza. Quando i termini
non sono osservati, il procedimento disciplinare si estingue, sempre
che l'incolpato di consenta".
Secondo la tesi difensiva del ricorrente gia' sostenuta innanzi
alla sezione disciplinare e riproposta in questa sede, la cassazione
con rinvio della sentenza disciplinare, con il conseguente nuovo
decreto di fissazione dell'udienza e nuovo dibattimento
comporterebbe, in base ad una interpretazione estensiva della norma
citata che il termine di un anno per la comunicazione di tale nuovo
decreto, decorrerebbe dalla data di deposito della pronuncia di
annullamento da parte delle sezioni unite della Corte di cassazione.
La tesi del ricorrente non puo' essere accolta.
Di fronte al chiaro dettato della legge che ha previsto, a pena di
estinzione del procedimento disciplinare, soltanto due diversi
termini, l'uno annuale entro il quale deve essere comunicato
all'incolpato il decreto di fissazione della discussione orale
davanti alla sezione disciplinare e l'altro biennale entro cui (con
decorrenza da tale comunicazione) deve essere emanata la sentenza,
non e' possibile accedere ad una interpretazione della legge che
anziche' adeguare la formula all'uopo adoperata alla effettiva
intenzione del legislatore (art. 12 delle disp. prel.) ne stravolge
il contenuto, dando luogo alla emanazione di un precetto diverso
attraverso un procedimento non gia' meramente ermeneutico, ma
creativo della legge. Infatti, e' fin troppo evidente la diversita'
tra la celebrazione del primo dibattimento che, al culmine della
istruttoria ritenuta all'uopo necessaria, termina con la sentenza
disciplinare ed il nuovo dibattimento che segue alla cassazione con
rinvio, il quale e' caratterizzato fondamentalmente dalla
applicazione del principio di diritto enunciato dalle sezioni unite,
per poter concludere nel senso auspicato dal ricorrente, che cioe' il
dibattimento in sede di rinvio debba essere soggetto allo stesso
termine annuale previsto dall'art. 12 in esame per la prima fase che
si conclude con la sentenza disciplinare.
D'altro canto, l'art. 12 della legge in esame ha modificato
soltanto l'art. 59 del d.P.R. n. 916/1958, riflettente esclusivamente
le fasi della istruttoria e del giudizio innanzi alla sezione
disciplinare senza incidere tuttavia sulla disciplina delle eventuali
fasi di gravame e sul procedimento che si svolge in sede di rinvio,
la cui autonomia rispetto al procedimento iniziale non e'
suscettibile di discussione alcuna.
La difesa del ricorrente, a sostegno del suo assunto, ha
richiamato un precedente delle sezioni unite (la sent. n. 3282/1985),
ma trattasi di sentenza la quale si e' occupata di problemi del tutto
diversi da quello in esame nel presente giudizio, onde l'affermazione
prettamente incidentale ivi contenuta a favore di una interpretazione
estensiva dell'art. 12, costituendo un obiter dictum (in quella
fattispecie in termine annuale previsto dall'art. 12 era stato
osservato), non puo' essere considerato un precedente in termini nel
senso preteso dal ricorrente.
In senso contrario si sono invece pronunciate le sezioni unite, ma
con riferimento al diverso problema del termine biennale entro cui
deve essere pronunciata la sentenza disciplinare, con le sentenze nn.
2144/1984; 2265/1985; 221/1986, allorche' si e' affermato che ad
evitare l'estinzione del procedimento disciplinare a carico di
magistrati prevista dall'art. 12 della legge 3 gennaio 1981, n. 1,
per il caso in cui la decisione della sezione disciplinare del
consiglio superiore della magistratura non sia resa entro due anni
dalla comunicazione all'incolpato del decreto di fissazione della
discussione, e' necessario e sufficiente che entro detto termine
intervenga quella pronuncia, mentre restano indifferenti i tempi
delle ulteriori fasi inerenti al ricorso alle sezioni unite della
Corte di cassazione all'eventuale annullamento della pronuncia
medesima ed alla successiva fase di rinvio.
4. - L'interpretazione della legge che esclude che il termine
annuale di cui all'art. 12 quarto comma citato possa essere applicato
anche al procedimento disciplinare che si svolge in sede di rinvio
dalla Cassazione determina il sorgere di un problema di legittimita'
costituzionale della norma in riferimento agli artt. 3, 24, 101,
secondo comma, e 104 primo comma, della Costituzione, cui la difesa
del ricorrente si e' richiamata nella discussione orale.
La questione di legittimita' costituzionale sopra delineata deve
ritenersi nel caso di specie rilevante e non manifestamente infondata
in base ai seguenti rilievi.
In primo luogo va osservato che in sede di procedimento
disciplinare - come l'impugnata sentenza ha dato atto - l'incolpato
ha espressamente consentito alla estinzione del procedimento
disciplinare, per la inosservanza del termine annuale previsto
dall'art. 12, quarto comma, della legge n. 1/1981.
Inoltre, nella presente fattispecie e' decorso oltre un anno dal
24 luglio 1986, data di deposito della sentenza n. 4754 delle sezioni
unite di cassazione con rinvio, al 27 luglio 1987, data di
comunicazione all'incolpato del decreto di citazione per l'udienza in
sede di rinvio.
Infine, sempre in tema di rilevanza, occorre ancora considerare
che, una volta esclusa - in sede di interpretazione della legge n.
1/1981 - al giudizio di rinvio innanzi alla sezione disciplinare
l'applicazione del termine annuale previsto dall'art. 12 della legge
citata, il procedimento disciplinare di rinvio rimane privo di
qualsiasi termine che lo disciplini e puo' quindi legittimamente
protrarsi a tempo indeterminato. A questa conclusione di perviene
ineluttabilmente osservando che - come le sezioni unite hanno gia'
avuto occasione di precisare con la sent. n. 2342/1988 - le norme del
processo disciplinare a carico di magistrati dinanzi all'apposita
sezione del c.s.m., ivi incluse quelle del rito penale richiamate
dagli artt. 33 e 34 del r.d.l. 31 maggio 1946, n. 511, trovano
applicazione anche in sede di rinvio, dopo l'annullamento della
pronuncia di detta sezione disposto dalla suprema Corte senza che
possano invocarsi le disposizioni dettate dagli artt. 392 e segg. del
c.p.c.
La relativa disciplina giuridica presuppone infatti che il
giudizio di rinvio trovi impulso in un atto di riassunzione che, in
quanto rimesso alla iniziativa della parte interessata, la legge
processuale dispone che deve essere compiuto entro un dato termine.
Nel procedimento disciplinare invece, dopo la cassazione con rinvio,
manca qualsiasi atto riassuntivo poiche' la procedura, anche in sede
di rinvio, e' caratterizzata dalla officiosita' analogamente a quanto
si verifica nel processo penale. In quest'ultimo, tuttavia, la
mancanza di un termine entro cui deve essere proseguito il giudizio
di rinvio nei confronti dell'imputato trova un correttivo di notevole
rilevanza nella disciplina della prescrizione che determina la
estinzione della pretesa punitiva quando sia decorso un dato periodo
di tempo (che varia a seconda del reato commesso) senza che sia
intervenuta la sentenza irrevocabile.
Nel prcedimento disciplinare nei confronti dei magistrati la
stessa applicazione delle norme del processo penale - estensibile per
concorde riconoscimento anche nella fase di rinvio - dove non sono
previsti termini di sorta per la instaurazione del giudizio di
rinvio, attesa la sua officiosita', fa si' che la norma in esame
sostanzialmente operi, quale diritto vivente, nel senso che in tale
fase del procedimento, e diversamente da quella iniziale, l'incolpato
e' soggetto illimitatamente al potere disciplinare e quindi senza
termine alcuno. Il che determina la rilevanza della prospettata
questione di legittimita' costituzionale.
5. - La medesima questione e' altresi' non manifestamente
infondata, avendo riguardo al configurabile contrasto dell'art. 12,
quarto comma, della legge citata con gli artt. 3, 24, 101, secondo
comma, e 104, secondo comma, della Costituzione.
Per quanto riguarda il contrasto con l'art. 3 una prospettabile
irragionevolezza della norma emerge considerando che se e' vero che,
come la Corte costituzionale con la sentenza n. 145/1976 ha statuito,
non e' fondata - in riferimento agli artt. 101, secondo comma, 104,
primo comma, e 107, primo e settimo comma, della Costituzione - la
questione di legittimita' costituzionale della normativa sulla
disciplina dei magistrati (r.d.l. 31 maggio 1946, n. 511; legge 24
marzo 1958, n. 195; d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916) per la parte
relativa all'omessa prefissione di termini all'inizio e alla
definizione del processo disciplinare, nonche' l'omessa previsione di
una prescrizione estintiva dell'azione disciplinare, in quanto in
questa materia la discrezionalita' legislativa spazia entro un ambito
molto largo, e' altresi' vero che dopo la pronuncia della Corte
costituzionale, la legge 3 gennaio 1981, n. 1, sulla costituzione, e
il funzionamento del consiglio superiore della magistratura, ha
avvertito l'esigenza di limitare nel tempo l'esercizio dell'azione
disciplinare, al fine di realizzare una giusta tutela del diritto di
difesa dei magistrati nel procedimento disciplinare. La previsione
normativa si e' tuttavia limitata alla prima fase del procedimento
che va dal suo inizio alla fissazione della discussione orale davanti
alla sezione disciplinare, mentre non si e' previsto alcun termine
per il procedimento che si svolge in sede di rinvio in seguito alla
sentenza di cassazione delle sezioni unite, il quale puo' instaurarsi
a protrarsi nel tempo anche illimitatamente stando alla disciplina
introdotta dalla norma in esame.
Questa diversita' di disciplina appare, tuttavia irragionevole e
priva di concreta giustificazione, non comprendendosi per quale
motivo il legislatore ordinario ha avvertito l'esigenza di limitare
nel tempo l'esercizio dell'azione disciplinare nei confronti dei
magistrati nell'ambito di un procedimento, che attesa la fase
istruttoria che lo caratterizza, richiede presumibilmente uno spazio
di tempo piu' ampio per pervenire alla fissazione della discussione
orale davanti alla sezione disciplinare, dopo che quella istruttoria
sia stata compiutamente espletata, rispetto al tempo che
ragionevolmente puo' richiedersi per la fissazione della discussione
orale, dopo la sentenza di cassazione con rinvio, nell'ambito di un
procedimento (quello appunto di rinvio), nel quale non deve svolgersi
di regola alcuna attivita' istruttoria, trattandosi soltanto di dare
attuazione al principio di diritto enunciato dalla Corte di
cassazione.
E questa irrazionale disciplina delle diverse fasi del
procedimento disciplinare determina una disparita' di trattamento dei
magistrati nell'ambito della prima fase che e' soggetta per legge al
termine annuale entro cui deve essere comunicato all'incolpato il
decreto di fissazione della discussione orale a pena di estinzione
del procedimento rispetto a quanto si verifica nella fase di rinvio
dalla cassazione, nella quale invece non e' irragionevolmente
previsto termine alcuno.
La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 12, quarto
comma, della legge in esame si prospetta altresi' con riferimento
agli artt. 24, 101, secondo comma, e 104, primo comma, della
Costituzione.
Infatti, se la discrezionalita' legislativa spazia in materia
entro un ambito larghissimo "trattandosi di operare una valutazione
comparativa dei due contrapposti interessi, del prestigio della
funzione e di una giusta tutela dei diritti dei singoli dipendenti
pubblici" (come affermo' la Corte costituzionale con la citata
sentenza n. 145/1976), con l'entrata in vigore dell'art. 12, quarto
comma, della legge 3 gennaio 1981, n. 1 non puo' piu' dirsi che, per
quanto riguarda i magistrati dell'ordine giudiziario, e' stata
riconosciuta prevalenza incondizionata al primo degli accennati
interessi, non potendosi altrimenti spiegare la norma che ha
prefissato i termini previsti dall'art. 12, quarto comma, se non in
funzione di una soluzione meno severa di quella desumibile in assenza
di qualsiasi intervento legislativo in materia. Si e' cosi'
privilegiato l'interesse del magistrato ad una sollecita definizione
del procedimento disciplinare, essendosi legislativamente
riconosciuto che la mancata prefissione di termini al riguardo puo'
incidere negativamente sia sulla tutela del diritto di difesa
dell'incolpato che sulla sua serenita' di giudizio nell'espletamento
dei suoi delicati compiti ed infine sulla sua autonomia ed
indipendenza.
In definitiva, e' da ritenere rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 12,
quarto comma, della legge 3 gennaio 1981, n. 1, piu' volte citata -
nella parte in cui, pur statuendo che entro un anno dall'inizio del
procedimento disciplinare nei confronti del magistrato deve essere
comunicato all'incolpato, a pena di estinzione del procedimento
stesso, il dcreto che fissa la discussione orale davanti alla sezione
disciplinare, non prevede termine alcuno per l'inizio del
procedimento in sede di rinvio dalla cassazione - per contrasto con
gli artt. 3, 24, 101, secondo comma, e 104, primo comma della
Costituzione e pertanto necessaria ai sensi dell'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, la rimessione degli atti alla Corte
costituzionale.